Altro che semplificazione legislativa

I promotori della riforma, su tutti il Presidente del Consiglio Matteo Renzi, sostengono che “se vincerà il sì, ci sarà una semplificazione”.

Ebbene, niente di più falso. Non c’è traccia di semplificazione né delle procedure, né tantomeno del funzionamento delle istituzioni.

Esaminiamo ad esempio le modifiche in tema di procedimento legislativo, analizzate con cura dal Prof. Emanuele Rossi, nel volume: “Una costituzione migliore? Contenuti e limiti della riforma costituzionale” (Pisa University Press).
La Costituzione vigente prevede un procedimento legislativo sostanzialmente unico. Con la riforma Renzi-Boschi si passerebbe ad un numero di procedimenti non ben definito. Ad ogni modo, se ne potrebbero contare anche dieci:

1. Procedimento di tipo bicamerale paritario, con la competenza generale e finale ad approvare il disegno di legge attribuita collettivamente alle due Camere (articolo 70, primo comma);
2. Procedimento di tipo monocamerale, con la competenza generale e finale ad approvare il disegno di legge attribuita alla Camera dei deputati, con la possibilità per il Senato di esaminare il testo approvato dalla Camera e di deliberare proposte di modifica: su tali proposte spetta alla Camera pronunciarsi in via definitiva (articolo 70, secondo e terzo comma);
3. Procedimento per l’approvazione di leggi che diano attuazione all’articolo 117, quarto comma, della Costituzione (ovvero le leggi approvate in forza della cosiddetta clausola di supremazia): il Senato può proporre modifiche a maggioranza assoluta dei propri componenti, e la Camera può discostarsi da esse con un voto espresso, anch’esso, a maggioranza assoluta dei propri componenti (articolo 70, quarto comma);
4. Procedimento per l’approvazione dei disegni di legge di cui all’articolo 81, quarto comma, della Costituzione (legge di bilancio e rendiconto consuntivo): sono approvati dalla Camera dei deputati, ma comunque esaminati dal Senato della Repubblica, che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della trasmissione. Il Senato è quindi obbligato ad esaminare i testi, ma non è richiesta una maggioranza qualificata né per l’approvazione delle proposte di modifica, né per il rifiuto di accoglimento (articolo 70, quinto comma);
5. Procedimento abbreviato per ragioni di urgenza, già previsto dalla Costituzione vigente (articolo 72, secondo comma);
6. Procedimento “a data certa”, mediante il quale il Governo può chiedere alla Camera di deliberare che un disegno di legge governativo, indicato dal Governo come “essenziale per l’attuazione del programma di Governo”, venga iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia definitiva della Camera entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione (articolo 72, settimo comma);
7. Procedimento di approvazione delle leggi di conversione dei decreti-legge, modificato rispetto al procedimento vigente, e con diversi dubbi interpretativi (articolo 77);
8. Procedimento avviato su richiesta del Senato, che, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta, può richiedere alla Camera di esaminare un disegno di legge con la connessa previsione che la Camera si pronunci entro il termine di sei mesi dalla data della deliberazione del Senato della Repubblica (articolo 71, secondo comma);
9. Procedimento relativo alle proposte di legge di iniziativa popolare, sulle quali la discussione e la deliberazione conclusiva devono essere garantite nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari (articolo 71, terzo comma);
10. Procedimento riguardante le leggi di disciplina per l’elezione dei membri della Camera e del Senato, che possono essere sottoposte, prima della loro promulgazione, all’esame preventivo di legittimità costituzionale su richiesta motivata di almeno un quarto dei componenti della Camera o di un terzo dei membri del Senato (articolo 73, secondo comma).

A questa breve elencazione dei diversi procedimenti legislativi messi in campo dalla riforma Renzi-Boschi, che, come è evidente, non semplificano proprio nulla, aggiungiamo, sempre sulla base del lavoro di analisi svolto dal Prof. Emanuele Rossi, una serie di critiche legate al nuovo sistema di esame e approvazione delle leggi così come delineato dalla riforma.

10 critiche alle nuove regole del procedimento legislativo

1) Le materie per le quali sono previste leggi bicamerali non sono chiare. Riguardo alle materie sulle quali è previsto un procedimento legislativo di tipo bicamerale paritario, merita soffermarsi sulla logica che ispira l’individuazione delle relative materie. A tal proposito, se tale ratio risponde all’esigenza di coinvolgere il Senato in materie riguardanti le autonomie territoriali, non si comprende l’inclusione di materie che riguardano invece il sistema istituzionale statale (es. referendum). Da un quadro generale è difficile ricostruire una ratio sicura e definita, tale da giustificare fino in fondo inclusioni ed esclusioni di determinate materie, e su ciò ha probabilmente pesato l’assenza di una chiara decisione in ordine alla vocazione funzionale del nuovo Senato.

2) Troppi dubbi sul potere di iniziativa legislativa. E’ chiaro che il procedimento legislativo, previsto all’art. 70, comma 3 (procedimento monocamerale), ha inizio alla Camera dei deputati mentre il Senato potrà intervenire soltanto a seguito di un voto della Camera di approvazione del disegno di legge. Se dunque il procedimento deve partire necessariamente alla Camera, si pone in primo luogo il problema dei soggetti titolari del diritto di iniziativa. Al riguardo, il primo comma dell’art. 71, non modificato nel testo di riforma, stabilisce che “l’iniziativa delle leggi (quindi, di tutte le leggi) “appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale”. Come deve interpretarsi la competenza di “ciascun membro delle Camere?”. Ovviamente nulla quaestio per i deputati, ma non è chiaro se la disposizione costituzionale intenda conferire la possibilità a ciascun senatore di presentare disegni di legge alla Camera.

3) L’esclusione dei Consigli regionali dal potere di iniziativa legislativa al Senato. La modifica apportata all’art. 121, comma 2, ad opera dell’art. 38, comma 10, esclude la competenza dei Consigli regionali a presentare proposte di legge al Senato (mentre permane la possibilità per gli stessi di presentarle alla Camera dei deputati). Tale limitazione non appare coerente con il ruolo paritario attribuito al Senato nelle materie per le quali è previsto un procedimento di tipo bicamerale, oltre che risultare incongruo con la composizione del nuovo Senato e la funzione ad esso attribuita di raccordo tra lo Stato e le autonomie regionali.

4) La mancata previsione di un istituto finalizzato ad evitare la navette parlamentare. E’ importante segnalare come per i procedimenti di tipo bicamerale non sia previsto, al contrario di quanto avvenuto in precedenti disegni di legge costituzionali, un istituto finalizzato ad evitare la navette parlamentare senza limiti, ad esempio con la previsione di un organo composto da deputati e senatori con compiti di conciliazione, come avviene ad esempio nell’ordinamento francese ed anche in quello tedesco.

5) L’eventuale (ed ambiguo) intervento del Senato sulle leggi monocamerali. L’art. 70, terzo comma, disciplina la possibilità del Senato di intervenire sulle leggi la cui approvazione è riservata, ai sensi del secondo comma dello stesso articolo, alla Camera dei deputati. Tale possibilità di intervento può realizzarsi mediante l’approvazione, da parte del Senato, di “proposte di modificazione”. Tale espressione risulta ambigua poiché potrebbe interpretarsi sia nel senso di “emendamenti”, di “voti” o “proposte” rivolti alla Camera dei deputati con problemi, in tali casi, di chi debba – all’interno del procedimento legislativo alla Camera – “tradurre” i voti in emendamenti puntuali.

6) Le leggi con intervento del Senato “rinforzato” (o “depotenziato”?) Sebbene l’ambito di intervento delle leggi monocamerali con ruolo rinforzato del Senato (art. 70, comma 4) sia stato notevolmente ridimensionato nel corso dell’iter parlamentare, tanto che nella formulazione attuale esso riguarda esclusivamente le leggi di cui all’art. 117, quarto comma, tuttavia, si pongono alcuni problemi connessi ad una incerta formulazione del testo. In primo luogo, la previsione che per tali leggi “l’esame del Senato (…) è disposto” anziché “il Senato (…) può disporre” (come stabilito nel comma 3), induce ad una possibile incertezza in ambito applicativo, specie se si raffronta la previsione indicata con quella di cui al successivo quinto comma (ove si stabilisce che in altre materie “i disegni di legge (…) sono esaminati dal Senato”. Sempre con riguardo al contenuto prescrittivo dell’articolo 70, quarto comma, esso sembra differenziarsi da quello di cui al comma precedente, almeno con riguardo al tipo di intervento che il Senato può operare. Se si legge con attenzione la formulazione, infatti, risulta che in tali materie il Senato non possa proporre “voti” o suggerire cambiamenti espressi in termini generali, ma debba invece approvare emendamenti puntuali al testo di legge, sui quali la Camera deve votare e che può respingere soltanto con un voto a maggioranza assoluta. Ma anche tale previsione apre a forti dubbi sul piano interpretativo. Secondo la formulazione attuale, infatti, le proposte del Senato potranno essere respinte dalla Camera “solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti”. Purtroppo non è chiaro a quale votazione (“finale”) la disposizione sia riferita, e se una volta che la Camera approva le modifiche a maggioranza semplice si debba ritenere approvato il testo emendato dal Senato oppure la legge respinta.

7) L’apparente possibilità del Senato di richiedere alla Camera dei deputati di procedere all’esame di un disegno di legge. Il secondo comma dell’art. 71 introduce la possibilità per il Senato di richiedere alla Camera dei deputati di procedere all’esame di un disegno di legge. Dalla formulazione della disposizione si fa riferimento sia ad un progetto di legge predisposto interamente dal Senato sia ad un progetto di legge che sia stato già presentato alla Camera dei deputati (ad esempio su iniziativa dei Consigli regionali, i quali non possono presentare proposte al Senato, come detto). In realtà dalla formulazione della disposizione costituzionale si evince la volontà di introdurre un obbligo di esame da parte della Camera e un termine perentorio, ma la mancata previsione di conseguenze giuridiche rende l’esame facoltativo e il termine ordinatorio.

8) Le evidenti aporie del procedimento “a data certa”. Il settimo comma dell’art. 72 introduce quello che è stato chiamato il procedimento “a data certa”, con una denominazione tuttavia che può dar luogo a forti ambiguità. Sulla base della formulazione del testo, si deve dedurre che la prima approvazione da parte della Camera debba avvenire entro circa 40 giorni dalla decisione di adottare tale procedimento (dovendosi al termine di 70 giorni sottrarre 15 + 5 giorni da riservare al Senato, più altri giorni per l’esame finale da parte della Camera). Non è tuttavia indicata la conseguenza del mancato rispetto dei termini, ma soprattutto non è chiara la conseguenza di un eventuale voto finale oltre i termini.

9) La dubbia titolarità del Senato della Repubblica di sollevare ricorso preventivo alla Corte costituzionale in merito alle leggi elettorali. In merito al giudizio preventivo di legittimità costituzionale, previsto all’articolo 73, comma 2, risulta abbastanza singolare (e forse irragionevole) la competenza del Senato a proporre ricorso alla Corte costituzionale sulla legge elettorale della Camera (che, ai sensi dell’art. 70, comma 1, è monocamerale). Il punto tuttavia più delicato riguarda la previsione per cui, in caso di dichiarazione di incostituzionalità, la legge non possa essere promulgata (ultimo periodo dell’art. 73, secondo comma). Al riguardo occorre segnalare che le decisioni della Corte costituzionale possono riguardare singole disposizioni di legge, possono anche contenere dispositivi di tipo interpretativo ed anche manipolativo, e così via. Occorre poi tenere conto – come è ovvio – che la decisione della Corte costituzionale, se di infondatezza, non esclude possibili successive pronunce rese in via incidentale sulla stessa legge.

10) I limiti del procedimento di approvazione dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge. In merito alle leggi di conversione dei decreti-legge, l’articolo 77 chiarisce che il procedimento di approvazione delle leggi di conversione segue la materia su cui il decreto-legge incide. Se però si tratta di leggi bicamerali si prevede che comunque il procedimento parta dalla Camera. Inoltre, viene stabilito che le proposte di modificazione possono essere deliberate entro dieci giorni dalla data di trasmissione del disegno di legge di conversione che deve avvenire non oltre quaranta giorni dalla presentazione. Il rinvio, operato dal sesto comma dell’art. 77 alle leggi di cui all’art. 70 comma 4 comporta a sua volta il rinvio all’art. 117, quarto comma, ovvero alle leggi approvate in forza della “clausola di supremazia”. Al riguardo sorge spontaneo il dubbio se sia corretto che in tali materie sia possibile intervenire anche con decreto-legge, considerando che espressamente l’art. 117, quarto comma, riserva tale competenza ad una “legge dello Stato” approvata “su proposta del Governo”. Se poi si ammettesse tale possibilità, non è chiaro se per l’approvazione della legge di conversione siano necessarie le maggioranze richieste dall’art. 70 comma 4, non espressamente richiamate nell’art. 77. Inoltre, al comma 6 dell’articolo 77 si prevede che la data di trasmissione (dalla Camera al Senato) del disegno di legge di conversione “deve avvenire non oltre quaranta giorni dalla presentazione” stabilendo dunque che la Camera dei deputati deve concludere l’iter di approvazione di tale disegno di legge nel termine massimo di quaranta giorni. Tale formulazione dovrebbe comportare l’impossibilità per la Camera di superare quel termine, con conseguente decadenza del potere di approvazione del disegno di legge scaduti i quaranta giorni dalla sua presentazione. In tale circostanza il decreto-legge continuerebbe dunque a rimanere in vigore per ulteriori venti giorni (fino alla scadenza del sessantesimo giorno), ma non potrebbe più essere convertito in legge. Ma il punto critico è soprattutto un altro: nell’ipotesi in cui l’interesse del Senato ad intervenire sorgesse soltanto in relazione alle modifiche apportate dalla Camera (e non quindi con riguardo alla formulazione del decreto-legge), l’eventuale mancata delibera del Senato nei trenta giorni dovrebbe significare che il Senato non potrebbe più intervenire sulla legge di conversione.

(a cura di Renato Brunetta)